胡怡建
●通过控制需求政策，确实在短期内取得了抑制房价过快上涨的预期效果。
●房産税立法面临艰难选择，关键是对于房産税的合理定位，将房産税定义为合理税制改革，还是宏观调控改革，不同出发点会有不同制度保障。
房地産稅改面臨三大轉變
●通過控制需求政策，確實在短期內取得了抑制房價過快上漲的預期效果。但控制需求的結果是房價短期小幅下跌後便是更爲猛烈的持續上漲，甚至幾乎到了失控的地步。
●未来适应供给管理的主要改革思路是降低开发、转让环节税收，提高持有环节税收。具体来讲就是提高持有环节房産税，降低开发转让环节土地增值税。
●房産税立法面临艰难选择，关键是对于房産税的合理定位，将房産税定义为合理税制改革，还是宏观调控改革，不同出发点会有不同制度保障。
党的十八届三中全会就完善房地产税制，提出了“加快房地产税立法，并适时推进改革”的要求。尽管只有短短15字，但在包括增值税、消费税、个人所得税、房産税、资源税和环境税等在内的一揽子税制改革方案中，却是最引人关注的。这不但是因为房産税与民生息息相关，人们对房産税在房地产调控中的作用寄予厚望，而且从房産税转向房地产税、房産税先立法后推进意味深远，说明我国未来房地产税改思路正在发生三方面重要变化。
從控制需求轉向保障供給
三中全會對我國房地産改革思路的最大轉變是由控制需求轉向保障供給。
長期以來，我國對房地産宏觀調控的主要思路是以控制需求爲主，無論是限購、限貸，還是提高利率，增加開發和交易環節稅收，出發點都是希望通過限制需求來平抑供求，穩定房價。理論上講，當由于供求失衡導致價格上漲時，最爲有效辦法就是控制需求，因爲控制需求相比較擴大供給更容易，政府可以借助行政力量，在最短的時間內用最簡單的方式取得預期效果。從我國房地産宏觀調控實踐看，幾次大的房地産宏觀調控通過控制需求政策，確實在短期內取得了抑制房價過快上漲的預期效果。但控制需求的結果是房價短期小幅下跌後便是更爲猛烈的持續上漲，甚至幾乎到了失控的地步。
我國房地産宏觀調控政策之所以失效，除了貨幣過度發行導致流動性過剩助推房價上漲，以及居民手持過多貨幣，在缺乏投資渠道，爲保值增值轉向房地産外以外，同我國需求性宏觀調控的制度缺陷不無關系。控制需求政策是一把既控制需求，又抑制供給的雙刃劍。
以稅收制度爲例，我國房地産宏觀調控在稅收上主要是針對房地産開發，以及二級市場房地産轉讓提高稅率、加強征稅。其中對開發企業主要政策措施是包括恢複開征土地增值稅，提高預征率，加強清算；提高企業所得稅預征率。對個人主要是提高不動産交易契稅，征收個人所得稅以及提高個人所得稅征收率。這些政策措施共同特點是寄希望通過增加房地産開發、轉讓成本，來減少需求，平抑供求。但結果是通過稅收提高成本，對抑制需求功效作用有限，但助長價格上漲作用卻十分明顯，成爲價格上漲的重要推手。
三中全會報告，以及習總書記在政治局學習講話提出了與以往不同的房地産改革思路，即由控制需求轉向擴大供給，寄希望通過增加土地供給，建立爲中低收入者提供保障房，和爲中高收入者提供商品房的多元住房體系，保障房地産供給，來平抑房地産供求。然而，由需求管理轉向供給管理不可能一蹴而就，需要有一個過渡緩沖期。在過渡期內還是要采取包括限購、限貸、增稅的需求管理，以及擴大土地供給，降低開發成本，減輕開發稅收的供給管理，即稅收結構性調整的二元管理方式。
用房産税替代土地增值税
三中全会提出的加快房地产税立法，与现行房産税比较虽然只有一字之差，但含义却大相径庭，性质完全不同。如果说房産税改革仅仅指房産税这一税种改革，而房地产税改革则是指包括房産税在内的整个房地产税制改革。既包括开发环节税改，也包括转让环节税改，还包括持有环节税改。
我国现行房地产领域涉税可分三个环节。一是开发环节：房地产开发企业取得土地开发权，要缴纳土地出让金，不动产交易契税，如果占用农村土地要缴纳耕地占用税；房地产企业从事房地产开发时，规划设计、建筑施工、配套设施支出都要缴纳营业税、附加税、企业所得税等相关税；当房地产进入销售时，开发商在预售阶段要缴纳营业税、附加税、土地增值税、企业所得税，销售完成时要缴纳印花税，并就预缴税进行清算，购房者则要缴纳不动产交易契税和印花税。二是转让环节：在这个阶段，旧房转让要根据持有时间、交易价格有区别地缴纳营业税、附加税、契税、印花税、个人所得税或企业所得税。三是持有环节，企业房産需缴纳房産税和土地使用税，个人房産除上海和重庆试点外暂不征纳房産税。
由于未来税制改革的基本原则是不增加新税，如果要增税必须先减税，因此未来适应供给管理的主要改革思路是降低开发、转让环节税收，提高持有环节税收。具体来讲就是提高持有环节房産税，降低开发转让环节土地增值税。
之所以要提高持有环节房産税，首先在于合理税制。无论是从房地产税收合理性、税收制度公平性还是地方财政可持续性出发，都有改革的必要。从房地产宏观调控分析，开征房産税将增加持有成本，从而减少持有，有利于扩大二级市場供给。之所以要取消土地增值税，一是由于土地增值税不合理。因为对房地产开发企业既要征收土地增值税，又要征收企业所得税，事实上存在对同一笔所得双重征税。对房地产企业双重征税，虽然有利于增加国家税收，但负面后果也很明显。不是减少开发企业利润，导致房地产供给减少，就是通过转嫁税收助推房地产价格。取消土地增值税，有利于增加房地产开发企业利润，增加房地产供给，或降低房地产成本，降低房地产价格。二是土地增值税也不是国际惯例。从世界各国和地区来看，除台湾地区外，很少有使用土地增值税的国家和地区，而台湾征收土地增值税后就不再征所得税，所以并不存在重复征税。三是土地增值税也不可能长期持续存在。我国房地产企业暴利是在一个特定历史条件下的产物，当房地产价格持续上涨时有暴利，而当房地产价格趋于下跌时，不但没有暴利，连正常利润也不复存在。因此，随着房地产市場变化，以及由此带来的房地产税源变化，以房産税替代土地增值税正当其时。
由先行先試轉爲先行立法
在我国，虽然房産税改革已为大多数人所认可和接受，房産税试点扩围也已不可逆转，但由于缺少统一规范的法律制度，使改革困难重重。上海、重庆试点已近2年，还未有其他城市跟进。这次三中全会明确提出落实税收法定原则，并要求加快房産税立法，从而使房産税立法有理由成为落实税收法定原则的突破口，并使房産税改革路径由先行先试转为先税收立法、再扩围改革。然而，立法同样面临艰难的制度抉择。
首先，在纳税范围确认上，按增量还是存量征税。现行上海房産税试点是对增量房産征税，存量房産不征税；而重庆房産税除独幢别墅外也是增量房征税。上海和重庆之所以不约而同地选择增量房征税，主要出于征收管理可行性方面的考虑。对增量房産征税体现法律上的既往不咎，先告知再征税原则，更容易让居民接受；对增量房産征税可以按交易价格征收，而交易价格相对简单，具有管理上的可行性。但增量房征税的制度缺陷也很明显，不但制度不合理，而且税收规模偏小，难以发挥房産税调控功能。但从时点上分析，当期增量房随着时间推移都会变成存量房，所以当年征收房産税的增量房在下一年度也可以称为存量房。从长远来讲通过转让交易，存量房绝大部分将会转变成增量房。
其次，无论是增量改革还是存量改革，都涉及普遍征税和选择征税的抉择。现行上海和重庆模式都采取了选择性征税方式，但两者征税依据有所区别。上海依据户籍、套数和面积3个标准计算征税：而重庆依据地区、价格、套数和面积4个标准计算征税。实行选择性增量房征税是现行上海和重庆房産税的基本模式，出发点是保障居民基本生活购置房産不征税，主要针对投资性购置房産征税，从而发挥房産税促进收入分配和调控经济作用。但选择性征税的问题：一是使得税收制度复杂化；二是不符合财产税普遍征税原则；三是不符合公平原则。
第三，房産税立法也涉及计税价格，采用交易价格还是评估价格。现行无论是上海还是重庆都采用交易价格作为计税价格。主张交易价格的理由主要是基于增量房征税，又以静态视角分析，而且现实房産价格又处于上涨过程中。如果要对存量房征税，或对增量房征税，从动态视角出发，采用交易价格就显得不合时宜。从长期动态分析，无论是增量改革还是存量改革，以评估价格替代交易价格是趋势。
最后，房産税立法最为突出问题是税率结构，涉及比例税率和累进税率选择。累进税率有按价格和数量两种计算办法，现行上海和重庆个人住房房産税税率总体按交易价格确定。在现行增量改革，同时实行了限购和限贷前提下，依据交易价格确定税率有其合理性和必要性。但从未来改革方向看，当更多采用房産税来进行调控时，或者要对存量房征税，可考虑将按价格设计税率改为房産套数来设计税率。
房産税立法面临艰难选择，关键是对于房産税的合理定位，将房産税定义为合理税制改革，还是宏观调控改革，不同出发点会有不同制度保障。但有一点是肯定的，推进改革需要有合理、可行法律先行，来规范房産税改革。
(作者系上海財經大學公共政策與治理研究院院長)
